[42]在此方面，《土壤污染防治法》第94条的一大进步是改变了二审稿第92条对初次发现的违法者只能责令改正而无任何实质性处罚的不合理规定，把处二万元以上二十万元以下的罚款作为任何违法者都应受到的最低惩罚，值得肯定。
(一)土地承包经营权经由流转所分离出的土地经营权属于债权范畴 对土地经营权的定性将结合土地承包经营权的主要流转形式予以展开。王利明主编：《中国民法典草案建议稿及说明》，中国法制出版社2004年版，第405页。
这意味着转包并未改变土地承包经营权之用益物权属性，对该宗农地的最终处分权(如转让权、受转包方的再流转权)仍保留在原土地承包经营权人手中，接受转包方无法通过转包合同继受取得用益物权，其所取得的土地经营权应定性为一种债权，通过转包合同分享土地承包经营权的部分权能。[3]孙宪忠：《我国民法立法的体系化与科学化问题》，《清华法学》2012年第6期。在出租时，则可包括本集体经济组织成员以外的其他主体。相反，实践中，更值得关注的是规模经营主体(经营权人)擅自毁约而非承包权人违约收回农用地的问题。其二，为解决农地适度规模经营所需资金问题，被定性为债权的土地经营权应具有融资担保功能，进而唤醒沉睡的农地资本，这正是构建三权分置农地权利体系的内在意蕴。
农村土地集体所有权不仅是一项基本法律规范，而且即便自三权分置理论提出以来，相关政策文件对此均持明确的坚持及落实态度。【期刊名称】《法学》【期刊年份】 2018年 【期号】 10 进入专题： 土地经营权 。行政契约中直接规定的罚则，它们无须相对人同意或者不以行为人为规范对象，是单方行政制裁。
[2]参见钟赓言：《行政法讲义》，王贵松、徐强、罗潇点校，法律出版社2015年版，第94-98页。[85]参见翁岳生：《法治国家之行政法与司法》，元照出版公司2008年版，第183页。1983年出版的统编行政法学教科书认为行政契约是双方当事人为达某些不同的目的而互为意思表示，因其一致而成立的行政行为。这些作为行政契约存在背景的法政策性要素，在当今的中国都发生着。
所谓的行政行为效力理论仅适用于行政处分，而不适用于行政契约。林家祺认为无需纠结在投资契约的性质上，应转而改进和完善BOT契约条款之设计，促使私人组织落实公共价值和公众利益，同时强化行政组织对BOT契约的法律监管机制，兼顾私人权益和投资意愿。
其二，对域外行政契约法理论和法制成果的吸收，已经达到了相当水准，虽然以德国为对比、借鉴最多，但是陈淳文等人对法国行政契约知识的梳理，尤其值得关注。不对等契约的缔约双方都有权依据情势变更原则主动终止契约关系。行政法关系全属权力关系的见解系属以帝国为对象之谬说，现代国家因为职权受法律支配和有促进社会福利的目的，行政法关系受法定权利和义务范围的限制，已无绝对服从或绝对权力关系。无论将其视为民事契约或行政契约，只要遵循契约自由选择和依法行政原则，并接受法律规范的限制，则生活实务问题可以得到解决。
不对等契约与对等契约界分的标准，是契约当事人之间是否存在隶属关系。[3]参见翁岳生：《行政法与现代法治国家》，台北中亨公司1982年版，第24页。BOT机制在处理政府与民间参与公共建设事务时，包括申请审核程序和官民签订建构营运契约(投资契约)两个阶段。[14]吴庚，见前注[4]，第264页。
公法关系未必尽为权力关系，也有对等关系。法国的法定行政契约类型有：公共工程契约、公用公产占用契约、其他法定行政契约(如政府公债的认购、职业军人的招募聘用、国有不动产的买卖等)。
参见张文郁：《权利与救济——以行政诉讼为中心》，元照出版公司2005年版，第316-327页。在行政契约与私法契约识别中，意思表示被从目的和后果属性的设定或推定上，加以判断。
[57]林明锵逐一分析的契约类型有：征收契约、开发契约、停车场代金契约、计划契约、地方自治事项行政契约、雇(聘)用契约、奖助学金契约、社会保险契约、税务契约、环保契约及其他行政契约，并分析了这些契约的内容要点、法律渊源支持等。我国台湾地区的行政机关单方变更权规定，兼采了法国和德国法制，既强调行政权所代表的公益性，也注重人民权利的保护。②无确定的事实状况或法律状况而共谋缔结的调解契约。[20]参见董保城：《法治与权利救济》，元照出版公司2006年版，第100-102页。其二，行政管理领域并非都是权力服从关系。[63]陈敏，见前注[38]，第576-578页。
[71]我国台湾地区行政程序法第136条规定经依职权调查仍不能确定者，始能缔结和解契约。[101]参见程明修：政府采购法与文化艺术奖助条例拼凑之三阶理论，《台湾法学杂志》2015年第279期，第83页。
[26]公务员的职务任用行为、行政机关要求公民签署的志愿书、切结书、保证书的行为，都不是调整当事人之间的主观权利义务关系的行政契约，而是直接适用法律规范的法律行为，前者任官行为中没有意思表示的合致，后者只是须申请的行政处分。[47]上述契约识别标准，是客观的公法性关联标准。
依据我国台湾地区奖励民间参与交通建设条例促进民间参与公共建设法都市计划法促进产业升级条例大众捷运法农业发展条例等，开发主体(原则上是乡镇市等公权力主体)与私人企业之间就开发某特定区域所成立的契约，一般由私企负担开发费用，并于一定时期后将公共设施所有权移转给公权力主体，私企因契约获得土地使用特权等收益。在警察国家的威权时代，人们看到了权力之下的行政契约意志自由的可能性。
这三项要素足以影响行政契约的本质。【中文关键词】 行政契约。行政程序法上所讲的行政处分效力内容，并非适用于全部行政行为，这与《德国联邦行政程序法》第三章界定的行政行为效力制度是一致的。1924年，有学者提出双方行政处分概念，以此修正奥拓•迈耶以行政处分为中心从而排除行政契约的旧理念。
我国台湾地区行政程序法(1999年)第92条规定：本法所称行政处分，系指行政机关就公法上具体事件所为之决定或其它公权力措施而对外直接发生法律效果之单方行政行为。依前者，行政契约由当事人之间利益相反的意思合致才能达成。
[50]陈新民，见前注[28]，第176-177页。其四，虽努力整理行政契约实务，但行政契约类型化和有名化进程尚未完成，仍然面临着如何处理行政契约的事实样态与学术的精细梳理、立法的细致规范的关系难题。
三、行政契约的类型化过程 时至今日，中国行政法学术史上曾经热烈探讨过的行政契约类型多数不复存在。契约目的是指个别或特别的行政目的，须核实行政机关缔约背后的公益任务的特殊性，因为行政任务本身没有纯粹的私益目的可言。
翁岳生，见前注[22]，第727页。[4]参见吴庚：《行政法之理论与实用》，中国人民大学出版社2005年版，第110页。我国台湾地区在1998年制定政府采购法时受到德国国库理论(私经济理论)和美国的公共契约制度的影响。[95] 政府对公共建设采取公办民营的BOT特许契约模式，缔约的民间机构经常力争将其定为私法契约，并由此采用商务仲裁方式而避免讨厌的行政救济途径来解决争议。
[4]自1976年《联邦德国行政程序法》专列公法契约章节后，行政契约的存在取得了通说地位。公益目的的认定如果无限上纲，则行政私法契约的存在空间没有了。
原则上，行政契约的执行与私法契约的执行无异，债务人不履约的，债权人只能通过诉讼途径向行政法院提起给付诉讼，胜诉后取得执行力或执行名义，再向法院申请行政诉讼强制执行程序。[63] 只要无法律规范予以禁止，行政机关可以选用不对等契约来做成行为。
行政契约与私法契约在缔约自由、内容形成自由、生效要件、责任要件以及争讼途径上有着重大差异，这些都可以视为划分两者区别的要点范围。[14]在20世纪九十年代尚有我国台湾地区法官认为，当事人地位平等是契约法的基本原则，行政契约与民主法治国家的依法行政原则相抵触，如果容许，则回归封建专制和人治时代，行政契约将行政机关立于上位，人民置于下位之说法，在君主专制时代固无不可，但在民主法治盛行之今天，当非所宜…。
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